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Decreto legge Lavoro: le novità in materia di salute e sicurezza sul lavoro

12/05/2023

All'interno del decreto legge 4 maggio 2023, n. 48 (c.d. "Decreto Lavoro"), pubblicato in pari data nella G.U. n. 103, sono contenute una serie di disposizioni che mirano a rafforzare le regole in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro, nonchè ad aggiornare il sistema di controlli ispettivi.

In particolare, gli articoli da 14 a 18 riguardano la sicurezza sul lavoro, il sistema ispettivo e l'estensione della copertura assicurativa Inail.

L’articolo 14 apporta alcune modifiche al D.lgs. 81/2008: particolarmente significative quelle inerenti alla sorveglianza sanitaria.
Modificando l’art. 18, comma 1, lett. a), si prevede, infatti, che il datore di lavoro debba nominare il medico competente non solamente nelle ipotesi previste dal Dlgs 81/2008, ma anche “qualora richiesto dalla valutazione dei rischi di cui all’articolo 28”.
È una modifica d’impatto notevole perché, stravolgendo l’impostazione precedente che aveva formato supporto alla risposta ad interpello n. 2/2022, estende l’obbligo di nomina del medico competente a ipotesi non più tassativamente previste dalla legge ma rimesse alla valutazione del datore di lavoro.
Nel decreto legge in commento non risulta modificato l’art. 41 del D.lgs. 81/08, secondo il quale la sorveglianza sanitaria è effettuata dal medico nei casi previsti dalla normativa vigente. L’assenza di modifiche a questa disposizione introduce un elemento di notevole perplessità interpretativa, perché il medico, anche se nominato, non potrebbe svolgere la sorveglianza sanitaria se non prevista dalla normativa vigente. La modifica dell’obbligo di nomina del medico non importa, di per sé, sul piano giuridico, anche l’ampliamento dei casi nei quali deve (anzi, può) essere effettuata la sorveglianza sanitaria.
È evidente che l’intento del legislatore è quello di estendere la sorveglianza sanitaria (ai rischi cd non normati), per cui nel Disegno di legge delega sul lavoro che il Governo ha in animo di presentare alle Camere è presente – a superamento della criticità qui rilevata – una disposizione che modifica l’art. 41 del Dlgs 81/2008, prevedendo che la sorveglianza sanitaria diventi obbligatoria laddove prevista dal documento di valutazione dei rischi.
Sul piano concreto, le conseguenze sono notevoli, su diversi piani.
In primo luogo, si estende la valutazione dei rischi in tema di sorveglianza sanitaria al di fuori dei casi previsti dalla legge, e la relativa valutazione non può che essere rimessa ad un medico, che dovrà necessariamente partecipare (prima della nomina) alla elaborazione del documento di valutazione dei rischi.
Egli – quale supporto scientifico al quale il datore di lavoro deve necessariamente riferire le proprie decisioni – dovrà formalmente assumersi la responsabilità (ed è bene che le sue determinazioni, a tutela del datore di lavoro, siano formalizzate nel documento di valutazione dei rischi) relative alla individuazioni dei casi nei quali, al di fuori delle ipotesi previste dalla normativa, è obbligatoria la nomina del medico competente e, deve ritenersi, l’effettuazione della sorveglianza sanitaria.
Nel merito, partendo dall’amplissima ed impropria nozione di salute accolta nel Dlgs 81/2008 (“stato di completo benessere fisico, mentale e sociale, non consistente solo in un'assenza di malattia o d'infermità”), si ipotizza che la sorveglianza sanitaria si possa estendere notevolmente, coinvolgendo aspetti finora non oggetto di intervento sanitario. Di qui, potenziali riflessi anche sul tema della privacy.
Questo ampliamento potrà impattare anche sui giudizi di inidoneità, che probabilmente aumenteranno, con evidenti ripercussioni sull’organizzazione del lavoro, sia sul versante della sostituzione temporanea del lavoratore (in caso di inidoneità temporanea) sia su quello della individuazione di mansioni alternative (in caso di inidoneità permanente), quindi anche sul versante della applicazione dell’obbligo di repêchage (art. 42). Aspetti che probabilmente si estenderanno anche al contenzioso in caso di inidoneità.
Dovrà essere rivisto anche il rapporto con l’art. 5 dello Statuto dei lavoratori, perché se ne riduce l’ambito applicativo, in quanto il medico competente (proprio per l’ampiezza della nozione di salute) conoscerà di aspetti che – laddove incidenti sull’idoneità alle mansioni – finora non erano di suo interesse.
Sul piano operativo, si incrementerà il lavoro per il medico competente, con potenziale aumento dei costi aziendali, legati anche alla difficoltà di reperimento sul mercato di medici competenti.
Sempre in tema di sorveglianza sanitaria, si apportano due modifiche all’art. 25 del D.lgs. 81/2008 relativo all’attività del medico competente.
Innanzitutto, si prevede che questi, in occasione delle visite di assunzione (che, si ricorda, possono avvenire anche in fase preassuntiva), debba richiedere al lavoratore “la cartella rilasciata dal precedente datore di lavoro” e che “tiene conto del suo contenuto ai fini della formulazione del giudizio di idoneità”.
La modifica normativa appare positiva, in quanto offre al medico ulteriori elementi per la valutazione dello stato di salute del lavoratore ai fini della formulazione del giudizio di idoneità. Potendo la visita avvenire in fase preassuntiva, il datore di lavoro ha, quindi, maggiori elementi per procedere all’assunzione del lavoratore solamente laddove idoneo alle mansioni che intende attribuirgli anche sulla base degli elementi relativi all’attività lavorativa pregressa.
Si ricorda che, in base al medesimo art. 25 (comma 1, lett. e), il medico competente, deve consegnare al lavoratore copia della cartella sanitaria e di rischio e l’originale è conservato dal datore di lavoro, per cui, in caso di esistenza di un pregresso rapporto di lavoro, il lavoratore deve essere in possesso della cartella sanitaria o, comunque, può venirne in possesso.
La modifica, come si diceva, è positiva, sia ai fini prevenzionali (idoneità alle mansioni) che assicurativi, soprattutto con riguardo alle malattie professionali che il lavoratore può aver sviluppato durante l’attività lavorativa pregressa o alle conseguenze della eventuale pregressa esposizione a sostanze o lavorazioni nocive.
Da notare che la norma prevede l’obbligo (e non la mera possibilità) per il medico competente di tener conto del contenuto della cartella sanitaria relativa al lavoro pregresso.
Vanno a questo proposito ricordati due obblighi significativi del datore di lavoro: “nell'affidare i compiti ai lavoratori, tenere conto delle capacità e delle condizioni degli stessi in rapporto alla loro salute e alla sicurezza” e, dall’altro, “vigilare affinché i lavoratori per i quali vige l'obbligo di sorveglianza sanitaria non siano adibiti alla mansione lavorativa specifica senza il prescritto giudizio di idoneità”.
Il giudizio di idoneità è, dunque, particolarmente incisivo (ancor più con la conoscenza della precedente cartella sanitaria), e lo sarà maggiormente per effetto della estensione della sorveglianza sopra commentata.
Ancora modificando l’art. 25, si prevede che il medico competente “in caso di impedimento per gravi e motivate ragioni” possa farsi sostituire - per un determinato periodo di tempo – da un collega in possesso dei requisiti di legge per svolgere l’attività di medico competente.

Il secondo aspetto di un certo rilievo è relativo alla formazione.
Si prevede, infatti, che nella revisione degli accordi stato regioni in tema di formazione (percorso che avrebbe dovuto concludersi entro il 30 giugno 2022), si debba considerare anche “il monitoraggio dell’applicazione degli accordi in materia di formazione, nonché il controllo sulle attività formative e sul rispetto della normativa di riferimento, sia da parte dei soggetti che erogano la formazione, sia da parte dei soggetti destinatari della stessa”.
La modifica è teoricamente positiva, in quanto volta a contrastare percorsi formativi non erogati con la dovuta professionalità e non efficaci sul piano dell’accrescimento della cultura e della conoscenza e consapevolezza degli aspetti tecnici e comportamentali legati alla prevenzione dei rischi.
La norma, tuttavia, non delinea le modalità operative del controllo (in particolare sui soggetti erogatori della formazione e sui lavoratori, non essendo direttamente coinvolto il datore di lavoro): l’auspicio è che l’Accordo stato-regioni privilegi la sostanza e non la forma, non crei intralcio all’attività lavorativa e produttiva oltre che allo svolgimento di corsi di formazione efficaci e rispettosi della normativa.
La norma introduce altre modifiche a diversi articoli del D.lgs. 81/2008 che non paiono introdurre elementi di criticità, anche perché in alcuni casi sono (impropriamente) ripetitivi di norme già esistenti.
È questo il caso, ad esempio, della modifica all’art. 21 (che sembra sostanzialmente ribadire quanto già previsto nell’allegato XVII) o all’art. 72 (in quanto negli accordi Stato-regioni vigenti è già previsto un simile obbligo per il lavoratore autonomo).
Anche la modifica all’art. 71 (verifiche sulle attrezzature) non pare alterare il quadro normativo per quelli che sono gli obblighi del datore di lavoro.
Di una qualche criticità invece pare essere l’intervento sull’art. 73, laddove, introducendo un comma 4-bis, si prevede che “il datore di lavoro che fa uso delle attrezzature che richiedono conoscenze particolari di cui all’articolo 71, comma 7, provvede alla propria formazione e al proprio addestramento specifico al fine di garantire l’utilizzo delle attrezzature in modo idoneo e sicuro” e dove l’elemento di perplessità non riguarda il nuovo obbligo ma il fatto che esso viene previsto in modo assolutamente indeterminato e dovrebbe, invece, trovare la propria sede nel prossimo accordo Stato-Regioni, anche per dare uniformità interpretativa ed applicativa in sede ispettiva (visto che si tratta di un obbligo sanzionato penalmente).

Gli articoli 15 e 16 riguardano la materia ispettiva.
Con la prima disposizione, si prevede che “gli enti pubblici e privati condividono gratuitamente, anche attraverso cooperazione applicativa, le informazioni di cui dispongono con l’Ispettorato Nazionale del Lavoro”.
La (condivisibile) finalità è “orientare l’azione ispettiva nei confronti delle imprese che evidenziano fattori di rischio in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, di lavoro irregolare ovvero di evasione od omissione contributiva, nonché di poter disporre con immediatezza di tutti gli elementi utili alla predisposizione e definizione delle pratiche ispettive”.
È evidente che una azione ispettiva svolta anzitutto a tavolino e mirata alle situazioni che evidenziano criticità consente di organizzare meglio l’attività operativa e ridurre inutili accessi in azienda.
Gli elementi di criticità riguardano, tuttavia, sia l’ oggetto della trasmissione (generiche “informazioni di cui dispongono”) sia l’indeterminato riferimento “ai soggetti privati”: posto che la finalità è prendere conoscenza degli elementi che possono costituire base per lo svolgimento di attività ispettiva e tali, quindi, da far emergere potenziali illeciti penali ed amministrativi, di sicurezza sul lavoro, lavoristici, fiscali e previdenziali, la puntuale individuazione sia dei soggetti tenuti all’invio e sia delle informazioni oggetto della comunicazione è essenziale (essa è in effetti rimessa dalla norma a successivi atti amministrativi generali).
Si prevede, poi, all’articolo 16 che un contingente ispettivo possa essere utilizzato per attività di polizia giudiziaria nella Regione Sicilia e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano.

L’articolo 17 riguarda l’istituzione di un fondo a favore dei familiari degli studenti vittime di infortuni in occasione delle attività formative e l’individuazione di misure ulteriori relative ai percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento.
Il coinvolgimento in infortuni sul lavoro di studenti impegnati in percorsi di cd alternanza scuola lavoro ha indotto il Governo a prevedere un fondo strutturale (di 10 milioni di euro per il 2023 e di 2 milioni di euro annui a decorrere dal 2024) che eroghi un sostegno economico (al quale non viene assegnata natura risarcitoria o indennitaria) per i familiari dei ragazzi deceduti (a decorrere dal 1° gennaio 2018) nel corso di attività formative. Gli aspetti regolatori saranno definiti con apposito decreto interministeriale.

Il medesimo articolo, al comma 4, interviene sulla disciplina dei “percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento” (cd. PCTO) contenuta nella legge 145/2018.
Per quanto riguarda i profili di salute e sicurezza, il nuovo comma 784-quater della legge sopra richiamata prevede che “le imprese iscritte nel registro nazionale per l’alternanza integrano il proprio documento di valutazione dei rischi con un’apposita sezione ove sono indicate le misure specifiche di prevenzione dei rischi e i dispositivi di protezione individuale da adottare per gli studenti nei percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento. L’integrazione al documento di valutazione dei rischi è fornita all’istituzione scolastica ed è allegata alla Convenzione”.
Si tratta di una previsione che, in primo luogo, responsabilizza notevolmente l’azienda, in quanto si fonda sulla presunzione di equiparazione tra la figura del lavoratore e “i soggetti beneficiari di iniziative di tirocini formativi e di orientamento” anche al fine di “realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro o di agevolare le scelte professionali mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro”.
In secondo luogo, a seguito della integrazione della valutazione dei rischi, scattano obblighi prevenzionali (es. formazione, aggiornamento, dotazione di DPI, sorveglianza sanitaria, ecc.) che non sono tenuti in considerazione dalla norma, ai fini della eventuale distribuzione di obblighi ed oneri.
Da evidenziare che non è previsto il rinvio ad un successivo atto che regoli questi aspetti e che la Relazione tecnica evidenzia che nel documento di valutazione sono indicate le misure “da adottare”, senza alcun riferimento alla distribuzione e agli oneri. Tuttavia, poi precisa che all’attuazione del comma 784-quater “si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente senza, pertanto, determinare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato”, ingenerando il dubbio che, all’esito della valutazione dei rischi, le azioni necessarie debbano essere adottate dagli Istituti scolastici e di istruzione con gli strumenti a disposizione.

L’articolo 18 del provvedimento in commento estende (temporaneamente, per il solo anno scolastico ed accademico 2023-2024) l’assicurazione gestita dall’Inail relativamente – sul piano oggettivo – alle “attività di insegnamento-apprendimento nell’ambito del sistema nazionale di istruzione e formazione, della formazione terziaria professionalizzante e della formazione superiore”.
Sul piano soggettivo, l’assicurazione è estesa ai soggetti indicati nelle lettere da a) a g) della norma in commento (in sostanza tutti i soggetti impegnati nell’attività educativa e di apprendimento), laddove non siano già tutelati perché impegnati in attività tecnico pratiche (secondo la previsione dell’art. 4, comma 1, n. 5 del DPR n. 1124/1965).
Da evidenziare che, per gli alunni e studenti previsti nel punto f), l’assicurazione opera “limitatamente agli eventi verificatisi all’interno dei luoghi di svolgimento delle attività didattiche o laboratoriali, e loro pertinenze, o comunque avvenuti nell’ambito delle attività inserite nel Piano triennale dell’offerta formativa e nell’ambito delle attività programmate dalle altre Istituzioni già indicate” (la Relazione tecnica parla di “rischio in aula”.
L’onere economico dell’assicurazione è posto a carico dello Stato (e, correttamente, non delle imprese) secondo le previsioni dell’art. 44 (comma 4) e le risorse “non utilizzate alla chiusura dell’esercizio, sono conservate nel conto dei residui per essere utilizzate nell’esercizio successivo fino alla rendicontazione dell’effettiva spesa”, quindi non entrano a far parte degli avanzi annuali.
La Relazione tecnica al provvedimento evidenzia che tra 2018 e 2022 nelle scuole pubbliche ci sono stati 10 infortuni mortali (nessuno nelle scuole private e pubbliche non statali), di questi, negli anni 2021 e 2022, 3 sono avvenuti in occasione di percorsi cd. PCTO.
Gli infortuni non mortali nelle scuole pubbliche si sono aggirati intorno alla media di 70.000 (con la parentesi del 2020 che ne ha fatti registrare 40.000).

Il Servizio Rapporti Inail e Sicurezza sul Lavoro resta a disposizione delle imprese associate per ulteriori chiarimenti e approfondimenti.

Servizio Rapporti INAIL e Sicurezza Lavoro - adelucchi@confindustria.ge.it - (+39) 010 8338.583

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